中外城市土地利用规划之比较

中外城市土地利用规划之比较——中国现在城市土地利用总体规划，还一直沿用着计划经济体制的传统模式。中国在土地规划编制上，规划方案需要很长一段时间，然后还要经过漫长的审批过程。而在实践中，内容繁杂的城市土地利用总体规划，在市场经济大潮和城市快速发展的冲击力显得软弱无力。虽然根据《土地管理法》、《城市规划法》以及《基本农田保护条例》等相关法律法规，各城市可根据实际需要，在编制土地利用总体规划前可编制城市土地利用总体规划纲要。但由于种种原因，一些城市在编制城市土地利用总体规划纲要时仍难逃传统规划模式的束缚，在编制的思路、内容及方法上无大的突破。“它山之石，可以攻玉”。国外许多国家在城市土地利用方面走在了中国的前面，这其中既有经验，也有教训。通过对国外城市土地利用规划进行简要研究，以寻求除制度方面以外的对中国城市土地利用规划编制具有借鉴意义的东西，在新一轮总体规划修编之前，寻找出适应城市土地利用的新概念、新思路。

在英国，城市土地规划是由完善的法规体系和执法系统构成。其立法系统包括制定城市土地利用规划法案和编制具有法律约束力的开发规划；其执法系统则是指以签发规划许可控制地区的土地开发活动。民主监督制度作为对土地规划法规体系中的约束行为，反映在土地规划法规的立法系统中是民主参与政策；反映在土地规划法规的执法系统中，则表现为“规划起诉”和中央政府对地方政府在执法过程中的强化监督管理。在英国，每一种类型的开发规划编制过程中，几乎都有法定的公众参与程序。其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见等等。英国有关城市土地利用规划方面的起诉分为规划起诉和强制执法起诉。土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。1947年规划法所包含的一个重要内容就是土地开发权归政府所有，1975年的“社区土地法”为英格兰地方政府征购土地、调配地块及出售土地用于开发等提供了法律保证。英国政府的“城市开发集团”、“废弃土地复兴援助”，以及“公私合作伙伴方案”等都鼓励政府有关部门进行土地购置、地块调配、土地开垦及基础设施的配套，使这些土地便于开发。

而德国的城市规划具有两大特色。第一、保证规划优先原则。德国城市土地利用规划的发展经历了三个阶段：1860年至1910年为第一阶段，即所谓被动式规划阶段；1910年至1960年为第二阶段，为主动式规划阶段，这时期规划工作已有一定预测，根据城市发展趋势预先安排城市各项用地，但规划本身对城市发展无重大影响；1960年以后为第三阶段，即发展式规划阶段，城市土地利用规划至此到了一个新的阶段，这个时期规划工作带有明显的政治、多学科性和群众性特征。对社会经济进行全面的调查分析作为编制规划的依据，而规划又反过来通过投资计划对社会经济的发展起调节作用。第二、科学用地分类方法是科学规划的前提。德国城市用地，尤其是建造用地分类方法很有特色，也较为科学。一般划分居住用地、混合用地、工业用地、特别用地共四种类型。每种类型又由次一级用区、片构成，如核心区、混合区、居住区等，而这些区片的有关具体规划思想，具有较为明确的意向性和指导性。

在美国，政府注重加强城市土地的宏观调控。美国最早的城市用地法规出台于1967年，而真正的城市土地利用规划工作早在20世纪初就已经开始，其里程碑是1909年的芝加哥总体规划。由于在资本主义市场经济下，各种社会势力力求控制资源与谋取利润，城市土地作为有限的重要资源，成为各利益集团争夺的对象。土地投机、用地混乱、只顾个别企业的近利而置全体市民的长期利益于不顾等弊病，迫使政府加以干预――城市土地利用规划管理部门作为政府职能部门应运而生。土地资源和别的资源不同，土地不可再生，且一旦投资开发，确定了用途，再要改变十分困难。因此尽管资本主义市场经济的大多数资源靠市场调节来分配，但土地资源的使用却有一定程度的政府干预。其目的是想借助政府干预来解决传统市场经济的痼疾。所以，当代美国城市土地利用规划的社会功能特别明显：通过经济规划，指导经济稳定成长，为经济发展服务。

日本的土地资源利用管理服务通过国土利用规划和土地利用基本规划进行宏观管理外，还通过法律和行政的手段，使宏观管理与微观管理结合起来，形成一个比较系统完善的体系。例如：对国土规划和土地利用基本规划所确定的各类区域内的土地利用，以法律的手段加以限制管理。《城市规划法》、《农地法》、《森林法》、《自然公园法》、《自然环境保护法》分别对城市的市区、农业、森林、自然公园和自然环境保护区内的土地利用活动实施了强硬和严格的限制，使土地利用活动的微观管理有确实的保障。另外，鉴于土地私有制下的土地交易的活跃以及土地交易对土地利用的影响，在日本《国土利用规划》中专门对土地转移作出详细规定。政府可以采取措施控制土地交易，限制不利于合理利用土地的土地交易，实行严格的许可证制度和土地交易申报制度。在其他地区，当土地交易较大企业与政府制定的土地利用方针、政策不符时，采取劝告制度抑制土地交易。

从全球的城镇化发展过程来看，在发达国家的城市土地利用规划基本上分为两个阶段。第一个阶段是以牺牲农业和农村为代价而兴起的“单向型城镇化”土地利用规划政策，集聚是土地政策的主要倾向，因而导致了人口向大城市迅速集聚；到了工业化和城镇化后期，即第二个阶段，扩散又成为土地政策的主要倾向，通过集中于城市的先进的生产要素，向农村地域渗透、转移、扩散，推动了人口新的流动，以促进城市经济的发展。这种流动，是城市土地资源在整体上的优化，是一种历史的进步。当然，还有一些场合，则是集聚过程中有扩散，或扩散中有集聚，两种情况兼而有之。

在城镇化率没有达到50%以前，由于全社会都在注重经济效益而忽略社会效益和环境效益，因而导致了严重的“城市病”。当城镇化突破50%之后，城镇化进入了自我完善阶段，“城市病”逐步得到了治理。他们经历了一个先污染、后治理的过程。在这个过程中，他们也推行一种指导性的计划，以抑制无政府主义的蔓延。这种指导性的计划，并不要求严格执行，而是通过必要的政策手段，对经济活动加以引导。

城镇化与工业化相伴相随，互为促进，在整体运行中平行上升。土地利用规划相应地表现在：随着工业化的发展城市的辐射力明显加强，城镇文明的覆盖率明显扩大，通过城市土地利用规划的正确引导，使得城乡界限逐步模糊，城乡差别逐步缩小。城镇化水平高的国家，又多是农业高度发达的国家，这就说明相应的城市土地利用规划中没有考虑农业的支持，工业化难以为继；没有第二、三产业的带动，城市难以启动。当城镇化进入成熟阶段后，城市的引力不再是单个的中心城市，而是具有复合性质的城市体系，乡村、城市在空间分布上呈“网”状。城镇化后的地图再也不是一幅简单的图片了，而是一部向人们不断提供地形变化的影片，城市土地利用规划考虑较多的是城市间的区域协调发展。城镇化进入高级阶段，第三产业成了城镇化的后继动力。这时农村就地城镇化的势头大大加快，从地域上构成了城镇化的主旋律，出现了城乡一体化发展的明显趋势。

城市发展的内在动力是社会、经济的发展。城市土地利用规划必须进行城市社会、经济发展的研究，才能保证其科学性。以新经济时代的到来、全球经济一体化和中国加入WTO对城市社会经济发展的影响为研究的切入点，紧密结合宏观区域经济竞争的要求，对城市经济发展与城市发展战略选择关系的历史、现状与未来进行分析和展望，从社会、政治、经济等各个方面对城市的土地利用进行分析，提出构造适应知识经济的未来发展的土地利用规划新理念，以求在区域合作、中心城市建设、居住适宜性、历史传统保护等方面及相应的土地利用空间重整策略的编制上注重与城市社会、经济发展的紧密结合。

虽然中国在土地利用规划编制过程没有明确的时间期限，但这并不等于对时间观念的漠视。作为土地利用规划的基础依据之一的城市发展时机与机遇，对其把握的正确与否，关系到城市发展的速度，编制土地利用规划时应对当前的城市国民经济水平和阶段的判断的基础上，从人口、经济增长速度等方面论证城市发展的最佳时机，并在土地利用上作出相应的安排。通过大量国内外新的理论和思考，结合国外规划实践提出的“网络城市”概念、“区域组合城市”及适合自然条件特色的“山、城、田、海”模式，根据中国近年来的城市实践，将速度引入城市地域土地利用空间结构的分析，提出“外溢”式和“跨越”式两种城市空间成长模式，并确定两种发展方式所需要的各种土地利用边界条件。

此外，对于由计划经济体制传承而来的一些规范程式如人口规模的预测，在编制土地利用规划时也应有所改进。采用环境容量的分析方法确定城市的合理规模，从国家城市化进程的战略高度和城市在区域的角色两方面提出相应的人口承载力基本要求。虽然上述这些研究方法及其结论还有待时间和实践的考验，但我们必须承认它们将对传统的城市土地利用规划理念产生强烈的冲击，并有助于使城市发展战略的选择更具理性和说服力。